서  론

 

   2010년 중국의 연안매립 총면적은 13,598.74ha이다. 한 해 동안 새만금 사업으로 생성되는 토지의 절반에 해당하는 육지가 생겨난 것이다. 간척사업의 총면적인 18,662.31ha를 더하면 전체 매립•간척 면적은 32,261.05ha에 이른다.

 

   21세기에 들어서며 중국의 해안은 난데없는 매립•간척 붐으로 몸살을 앓고 있다. 전 연안에 걸쳐 대규모 간척사업이 동시다발적으로 진행되고 있다고 해도 과언이 아닐 정도로 현재 중국에서 매립•간척사업은 연안 지역의 직•간접 토지 수요를 충당하기 위한 대안으로 각광받고 있다. 반면 해양을 연구하는 이들은 무분별한 매립•간척으로 인한 해양생태계의 파괴를 염려한다. 이러한 관심과 우려를 대변하듯, 중국 국내 학술지에 실리는 매립•간척논문 수는 꾸준한 증가 추세에 있으며 최근에는 각종 매체를 통해서도 관련 뉴스를 어렵지 않게 접할 수 있다.

 

   이렇듯 중국의 연안 지형을 급속도로 바꾸고 있는 매립•간척사업이지만, 사실상 외부에 알려진 바는 많지 않다. 이에 본 글에서는 필자가 이번 여름 중국에 머물면서 수집한 정보와 연구결과를 바탕으로 현재 중국에서 벌어지고 있는 매립•간척사업의 상황을 진단하고 향후 추진방향을 전망해 보고자 한다.

 

중국 매립•간척사업의 현재

 

   중국에서 매립, 간척에 해당하는 단어는 각각 填海와 围海이다. 바다를 메꾸고 에워싼다는 뜻이다. 매립은 새로운 토지를 조성하는 작업, 즉 造地의 과정을 동반한다. 반면 간척은 넓은 의미에서 궁극적으로 매립을 수반하나, 양식장이나 염전 등 바닷물을 가둔 채 해양공간을 이용하는 경우 등을 살펴볼 때 엄밀하게는 구분해야 하는 개념이다. 실제로 중국에서는 해역의 개발•이용 방식을 따질 때 이 두 개념을 구분해서 사용하고 있다.

 

   2000년대에 들어서며 지속적인 증가세를 유지하고 있는 중국의 매립•간척은 생태계 영향 및 경제성 등의 이유로 하향세에 접어든 한국 및 일본의 사례와 비교해 볼 때 매우 이례적인 현상이라고 할 수 있다. 일본의 경우 1980년대에 이미 경제적 타당성이 있는 지역은 대부분 매립•간척이 완료되거나 진행 중인 상황이었으므로 더 이상의 대규모 사업 수행은 수지에 맞지 않았다. 또한 이사하야만 등 기존 공사지역의 해양환경 악화가 사회적 이슈로 떠오르며 대규모 매립•간척사업의 당위성이 크게 훼손되었다. 한편 우리나라의 경우에도 시화호 사례를 통해 간척 및 매립 사업이 주변 해양환경 및 생물다양성에 미치는 영향에 관한 사회적 논의가 활발해지고 환경에 관한 시민사회의 인식이 고양되었으며, 2002년에는 농림부에서 영산강 4단계 사업을 철회하며 대규모 간척 사업의 추가 진행을 중단할 것을 선언한 바 있다.

 

   이와 반대로 최근 중국은 국가계획 내에 매립•간척을 주요 사업으로 부각시키며 전국 연안에서 다수의 대규모 공사를 추진 중이다. 그림 1은 2002년부터 2009년까지 (간척을 제외한) 전국 매립면적의 변화를 보여 준다. 2002년도에 비해 2009년의 매립면적은 7배 이상 증가하였다.

 

 

그림 1. 중국 전체 매립면적 통계자료, 2002-2009

(자료: Zhang, Zhaohui, / 2009 East Asian Seas Congress 발표자료)

 

   이전에 매립사업을 주도하던 지역은 장수성과 푸젠성이었다고 한다. 그러나 2010년 현재 매립사업을 가장 활발하게 추진하고 있는 지역은 랴오닝성과 저장성이다. 2010년 한 해 동안 랴오닝성은 3,011.53ha, 저장성은 2,384.88ha를 매립하였다. 2005년부터 추진되고 있는 랴오닝성의 차오페이디엔(曹妃甸) 간척사업은 단일사업으로는 최대 규모인 40,000ha에 이르러 새만금 사업을 능가한다 (그림 2). 저장성의 경우 1975년부터 시작된 쑤안먼(漩门)간척사업이 여전히 계속되고 있는데 1999-2010년까지의 목표 매립면적은 약 10,000ha이다.

 

 

그림 2. 랴오닝성 차오페이디엔 간척사업 현장

(자료: CCCC First Harbor Engineering Company/

http://www.ccccyhj.com/web_en/html_cn/5_298_912.html)

 

20세기 중국 매립•간척사업의 역사

 

   그렇다면 현재 우리가 목격하고 있는 중국의 연안 매립•간척 붐은 어떻게 시작되었으며 과거와는 어떻게 차별되는 것일까? 또한 중국의 매립•간척사업은 한국, 일본과는 어떻게 다를까?

 

   우리나라와 마찬가지로 중국의 매립•간척사업도 오랜 역사를 지니고 있다. 최초의 간척기록은 수• 당 시대로 거슬러 올라간다. 1949년 신중국이 탄생하기 전에도 개인 또는 마을 단위의 소규모 매립•간척은 간헐적으로 꾸준히 진행되어 왔다. 이후 공산화 과정을 거치며 중국에서는 사유지의 개념이 사라지는데, 1950년대에 주로 개발된 염전의 경우 기존에 사유지로 남아있던 염전은 국가 소유가 되고 염전업에 종사하던 개인들은 염전업이 향진기업화되면서 각 마을기업의 근로자가 된다. 이후 60-70년대에는 농업용지 조성을 위한 매립이 주로 이루어진다. 이 시기까지는 우리나라와 일본이 근대화를 거치며 농업용지 조성을 위한 대규모 매립•간척사업을 시행해 온 바와 크게 다르지 않다.

 

   그러나 80년에 들어서며 중국은 한국 및 일본과 구별되는 독특한 경로를 걷게 된다. 대규모 양식장 조성에 힘을 쏟게 된 것이다. 위성사진으로도 쉽게 식별 가능한 초대형 양식장들은 대부분 이 시기에 조성되었다. 양식장의 증가에 따라 중국에서 생산되는 해산물의 양은 80년대 후반을 기점으로 기하급수적으로 증가한다(그림 3).(http://www.fao.org/fishery/countrysector/FI-CP_CN/3/en) 현재 중국은 세계 최대의 해산물 생산국가이자 소비국가이다. 중국 어디를 가도 해산물을 쉽게 접할 수 있는 까닭, 1인당 연간 해산물 소비량이 1990년 11.5kg에서 2005년 2배가 넘는 25.6kg에 이르기까지 빠른 속도로 증가할 수 있었던 이유는 같은 시기 정책적으로 대규모 양식장이 집중 개발되었기 때문이다. 양식장 조성사업은 90년대 초까지 계속되었으나 양식장에서 흘러나오는 오염물질로 인한 해양환경 악화 및 경제성 감소 등으로 인해 차츰 감소하였다.

 

 

그림 3. 중국의 양식 해산물 생산량, 1950-2010 (자료: FAO)

 

   90년대 후반부터 중국은 항만 및 각종 산업부지 조성을 위한 매립을 본격화한다. 사실상 중국이 개혁개방정책을 천명하며 연안도시를 개방하기 시작한 시점은 80년대 후반이지만, 연안매립의 경우 90년대에 들어서면서 주요한 토지 공급원으로 자리매김하기 시작한다. 그리고 2000년 이후 연안매립 수요는 폭발적으로 증가한다. 특별히 눈여겨 볼 것은 이전에 간척된 바 있는 지역이 근래에 추진되고 있는 매립사업의 우선 후보지로 지목되고 있다는 것이다. 8-90년대에 걸쳐 염전 및 양식장으로 전환된 해양공간은 그동안 개발용지로 흡수되지 않은 채 도시 외곽 또는 농어촌 지역으로 남아 있었다. 지리적 접근성이 떨어지는 문제도 있었지만, 양식업 또는 염업으로 거둬들이는 경제적 수익 또한 크게 나쁘지 않았기 때문이다. 그러나 최근 들어 문제없이 운영되고 있는 염전과 양식장을 폐쇄하면서까지 매립사업을 추진하는 사례가 종종 발생하고 있다. 매립사업의 주체는 국가이다. 성 정부와 시 정부, 때로는 현 정부에서도 독자적으로 매립사업을 추진할 수 있다. 그렇다면 중국의 매립사업은 어떠한 법률을 기반으로 추진되는 것일까?

 

관련 법률 및 계획

 

   중국에는 우리나라와 일본의 공유수면매립법과 같이 매립•간척을 직접적으로 다루는 법률이 존재하지 않는다. 대신 해역사용관리법, 해양환경보호법, 어업법 3개의 관련 법률이 존재하는데 이 중 가장 밀접하게 연관된 법률은 해역사용관리법이다. 해역사용관리법은 3개월 이상 해역을 사용하는 모든 경우에 있어 적용된다. 본 법에 의거하여 매립은 50ha, 간척은 100ha 이상일 경우 국무원의 승인을 받아야 사업을 시행할 수 있다. 또한 불법 매립 단속 조항 및 매립사업 종료 후 생성된 토지의 국가 귀속 조항이 명시되어 있다. 한편 해양환경보호법은 연안을 대상으로 하는 건설사업을 실시하기 이전에 필수적으로 해양환경조사를 실시하고 해양환경영향보고서를 제출할 것을 의무화하고 있다(제6조). 어업법은 어장 보호를 목적으로 간접적으로 매립•간척사업을 규제한다.

 

   전국에서 시행되는 매립•간척의 규모를 조절하는 데 있어 사실상 중요한 장치는 이른바 계획이다. 해역사용관리법과 직접적으로 연관되어 있는 계획은 2002년 국가해양국에서 공포한 전국해양공능구획(http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=97286), 즉 해양용도구역제(coastal zoning)이다. 해양공능구획에서 유지하고 있는 매립•간척의 기본 방향은 ‘엄격한 통제(严格控制)’이다. 중앙정부는 엄격한 지도(guidance)를 중심으로 전국의 매립•간척량을 규제한다. 그러나 전국해양공능구획에서 매립•간척의 절대면적 등 구체적 수치를 제시하는 것은 아니다. 실제로 매립•간척 사업의 개수 및 면적은 성 정부, 또는 시•현 정부에서 결정한다. 전국해양공능구획에 기초해 10년 단위의 성급 해양공능구획이 수립되며, 청도시의 경우처럼 시 단위의 해양공능구획을 수립하는 경우도 있다. 해역사용관리법에 저촉되지 않는 소규모 사업은 지역 단위에서, 대규모 사업의 경우는 국무원 승인을 거친 후 해양공능구획에 편입이 되고 나면 이를 근거로 사업을 추진하는 것이다.

 

2000년대 이후 중국에서 매립•간척사업이 각광받는 이유

 

1.해양경제의 부상, 지역정부의 수입원

 

   최근 10년간 중국에서 매립•간척사업이 급부상하게 된 배경으로 중국 내 해양경제의 부상 및 부동산 개발 열기를 꼽을 수 있다. 현재 중국에서 바다를 이야기할 때 빠지지 않는 화두는 바로 ‘해양경제’이다. 이전에도 연안도시는 중국의 경제개발을 견인해 온 핵심지역이었다. 그러나 최근 논의되는 해양경제의 핵심은 보다 직접적인, 해양을 활용한 수익 창출에 있다. 중국 국민경제사회발전계획의 제 12차 5개년 계획(2011-2015)에 따르면 랴오닝, 허베이, 톈진 등의 연안지역 성 정부가 중요발전구로 지정이 되어 있다. 본 계획에 따라 지역정부는 중앙정부로부터 경제적인 수익 창출을 통해 국가경제 개발에 기여할 것을 요청받는다.

 

   또한 이러한 국가계획의 흐름에 해양공능구획도 자유로울 수 없다. 국가해양국에서 발간하는 해역사용관리공보는 매년 당해년도에 허가된 해역사용의 유형과 방식을 분석할 뿐만 아니라 동시에 각 섹터로부터 벌어들이는 수익을 공표한다. 그렇다면 매립•간척을 통해 지역정부는 얼마나 많은 수입을 벌어들이는 것일까? 국가해양국 자료에 의하면 2010년 신규 토지를 조성을 목적으로 이루어진 (간척사업을 제외한) 매립사업의 총 면적은 13,598.74ha이다. 2010년 전체 해역사용 허가면적의 7.03%에 해당한다. 그러나 이 7.3%의 공간에서 거둬들인 수입은 전체 수입의 86.20%인 78.2175억 위안, 원화로는 약 1조 3천 800억원에 해당한다.(http://www.soa.gov.cn/soa/hygbml/hygb/ten/webinfo/2011/05/1304819184356640.htm) 매립사업이 해양경제 발전에 지대한 공헌을 하고 있는 것이다.

 

   필자가 인터뷰한 중국의 해양환경 연구자들은 매립사업이 황금알 낳는 거위로 인식되고 있다는 사실에 대해 크게 우려하고 있었다. 최근 중국에서는 부동산 열기가 뜨겁다. 중국의 토지는 국유제이므로 정부가 관여하지 않고서는 이러한 현상이 발생할 수 없다. 그래서 중국의 토지 개발을 연구하는 일부 연구자들은 물불을 가리지 않고 개발사업에 뛰어드는 현 중국 지역정부의 성격이 마치 아시아의 급속한 성장을 주도한 개발국가와 유사하다고 하여 지방개발국가론(local development state)을 주창하기도 한다 (Lichtenberg and Ding 2009).(Lichtenberg, E. and C. R. Ding (2009). "Local officials as land developers: Urban spatial expansion in China." Journal of Urban Economics 66(1): 57-64.) 실제로 토지 개발을 통해 지자체가 벌어들이는 수익이 1년 예산의 50% 이상에 달하는 경우도 있다고 한다. 중국에서 토지의 매매는 원칙상 불가능하므로 지자체의 수입은 주로 세수, 즉 토지 임대계약을 통한 토지이용료에 해당한다. 지자체의 안정적인 직접 수입을 보장한다는 차원에서 매립사업은 매력적일 수 밖에 없다.

 

 

   그러나 위의 설명 만으로 2000년대에 들어선 이후에야 매립사업이 중국 정부의 캐시카우(Cash Cow)로 급부상할 수 있었던 이유를 살펴보기에는 불충분하다. 위의 통계자료를 좀 더 계산해 보면 ha당 수익은 원화로 약 1억원, 평당 수익은 3.35만원에 해당한다. 평당 수익으로 볼 때 매립의 투자가치는 높지 않다. 사실 매립사업은 시간과 비용이 많이 드는 공사이다. 도시 주변의 농지나 산림을 개발하는 편이 훨씬 저렴하고 빠르다. 그렇다면 어떠한 이유로 중국의 토지 개발 열기가 내륙에서 바다로 진출하게 된 것일까?

 

   최근 들어 내륙 개발에도 힘을 쏟고 있는 중국이지만, 여전히 도시화, 산업화 수요는 연안을 따라 주로 발생한다. 개혁개방 이후 급격하게 성장하는 중국에서 새로운 용지 개발은 주로 기존의 농지를 전환하는 방식으로 이루어졌다. 이 과정에서 중국 사회주의의 근간을 이루는 수많은 농민공들이 땅을 잃고 도시노동자로 전락하였으나 값싼 노동력의 공급은 오히려 중국의 산업화를 촉진시키는 역할을 해 왔다. 그러나 90년대 들어 빠른 속도로 사라지는 농지로 인한 식량수급 불안, 농촌의 파괴로 인한 농민공들의 불만이 터져 나오기 시작한다. 농지가 상실되는 속도는 실로 엄청나서 1997년 중국은 국가 전체를 대상으로 농지 전용을 금지하는 모라토리엄을 선포하는 지경에 이른다. 이어서 1999년 토지관리법을 개정하며 내세운 원칙이 바로 “경지총량 동태평형”, 즉 농지 절대량 보존 정책이다. 미국 습지법의 “No Wetland Loss”와 유사한 이 정책에 따라 농지가 다른 용도로 전용될 경우 감소되는 면적에 해당하는 농지를 다른 곳에 조성하여 전체 농지량을 보존하도록 되어 있다.

 

   그 결과 1999년 이후 농지를 이용한 토지 개발은 매우 어려워졌다. 그래서 농지를 둘러싼 보이지 않는 경계를 빨간 선, 즉 홍선이라 부르기도 한다. 기존에 농지로 지정된 영역을 침범하는 것이 그만큼 쉽지 않다는 말이다. 실제로 필자가 인터뷰한 중국 지역정부 관계자들은 농지를 개발하는 것보다 바다를 개발하는 것이 더 수월하다고 했다. 덧붙여 농지를 보존해야 하는 이유로 중국 인구의 절대적 증가를 꼽았다. 인구는 끝없이 증가하는 데 비해 식량을 생산해야 할 농지는 도리어 줄어들고 있기 때문에, 미래의 식량 불안에 대비하여 농지 개발을 중지해야 한다는 것이다. 반면, 일부 연구자들은 중국 정부가 농촌의 정치적 불안을 해소하기 위해 이러한 정책을 시행하게 되었다고 주장한다 (Lin and Ho 2005).(Lin, G. C. S. and S. P. S. Ho (2005). "The State, Land System, and Land Development Processes in Contemporary China." Annals of the Association of American Geographers 95(2): 411-436.) 농촌이 개발의 실질적인 대상인 것에는 변함이 없으나 혹시 일어날 지 모르는 농민공들의 반란과 저항을 잠재우기 위해 정책적으로라도 농업과 농촌의 보호를 천명할 수 밖에 없었다는 것이다. 식량수급 안정을 위한 실질적 이유에서든 혹은 정치적 목적에서든, 이러한 정책변화가 지역정부로 하여금 육지에서 바다로 눈을 돌리게 했다는 사실에는 변함이 없다. 육지 개발보다 막대한 비용이 소요됨에도 불구하고 지역정부 입장에서 현재 매립사업은 늘어나는 토지 수요에 대응할 수 있는 대안일 뿐 더러 여전히 상당한 차익을 거둬들일 수 있는 사업이다.

 

사례 : 리엔윈 신도시 매립사업

 

   마지막으로, 필자가 이번 여름 방문한 리엔윈강시 매립사업에 대해 소개하고자 한다. 리엔윈강시는 장수성 북동부에 위치해 있으며 약 470만명의 인구가 거주하고 있다. 리엔윈강시는 중국의 개혁개방정책에 따라 1984년 개방된 14개 연안도시 중 하나이며 국가해양개발정책에 따른 특별개발지역이기도 하다. 리엔윈강 항구에서 시작하여 란저우까지 이르는 롱코우 철도는 신유라시아철도라 불리며 러시아까지 연결되는 장수성 무역운송의 핵심 축이다. 리엔윈강시는 리엔윈강 항구를 향후 30만톤급 항구로 새롭게 조성하여 교통 기능을 강화할 계획이다.

 

   오래 전부터 개방된 국제도시답게 리엔윈강은 이미 많은 발전을 거듭해 왔다. 리엔윈강시는 3개 구 및 4개 현으로 구성되어 있는데 이 중 현 시청소재지인 구시가지는 신푸구, 항구와 맟닿아 있는 신시가지는 리엔윈구이다. 구시가지라고는 하나 신푸구는 2005년 건립된 시청 신청사를 비롯, 새로 지어진 공공건물과 대로가 인상적인 곳이다. 신푸구에서 리엔윈구로 가는 길에는 제약, 신재료 등 다양한 분야의 공장이 밀집해 있는 경제기술개발구와 2007년 신규 조성된 교육지구가 있다. 한편 리엔윈구는 고층 아파트가 밀집되어 있는 주거지역이으로 무역업에 종사하는 외국인들이 다수 살고 있다. 모두 농지를 전용하여 개발한 지구이다.

 

   리엔윈강 시에서 최근 추진하고 있는 매립사업 지구는 리엔윈구와 맞닿아 있는 강 하구의 만 지역으로 본래 염전이 있던 곳이다. 하구 특성 상 일부 퇴적 갯벌도 존재하는데 하구갯벌 10km2를 인공습지로 조성하는 계획을 포함하여 리엔윈강 시는 이 지역에 총 58km2에 이르는 매립사업을 추진한다. 송도 매립지구의 총 면적을 약간 윗도는 숫자이다. 상기한 바와 같이, 중국에서는 지자체가 개발업체의 역할을 병행하는 일이 비일비재하다. 리엔윈강시 또한 시청과 지역구 단위에서 출자한 기업들이 매립사업을 도맡고 있다. 전체 사업은 3개 지구로 나누어 진행되고 있는데 필자가 방문한 지역은 시청에서 출자한 ‘진해유한토지공사’에서 담당하는 15.4 km2의 제 2지구이다. 새만금 사업과 같이 방조제를 쌓아 물막이를 한 후 물을 빼내어 토지를 조성하는 방식으로 진행되고 있었다.

 

 

그림 4. 리엔윈강시 매립지구 현장 (최영래)

 

   공사 관계자의 말에 의하면 필자가 방문한 지구는 2006년 말~2007년 초에 본격적으로 공사가 시작되었고, 이미 건축물 공사가 한창인 건너편 지구는 2005년에 시작하여 2015년 완공을 목표로 하고 있다. 일부 토지는 이미 도시부지로 용도전환된 상태라고 한다. 전체 공사는 2030년을 전후로 완공될 계획이다. 이 지역의 명칭은 리엔윈 신도시이다. 송도 신도시가 그러하듯 리엔윈강시는 이 곳을 세계경쟁력을 갖춘 미래형 첨단신도시로 만들겠다는 부푼 꿈을 안고 있다. 조감도에서 보이는 바와 같이 물과 자연과 도시가 어우러진 친환경적이고 깨끗한 도시, 그래서 리엔윈 신도시의 비전은 ‘가든시티’이다. 리엔윈 신도시에는 주거지역 외에도 고급 상업 및 위락지구, 마리나, 국제전시장 등이 들어설 계획이다. 그러나 송도 신도시의 사례가 그러하듯 리엔윈 신도시가 성공하기까지에는 투자처와 자본 등 불확실한 요소가 다수 존재한다. 리엔윈 신도시는 중국 연안을 따라 곳곳에서 진행되고 있는 매립사업의 명암을 대표적으로 보여준다.

 

 

그림 5. 리엔윈신도시 조감도

(자료: 리엔윈강 도시계획국 동부분국http://gh.lygok.cn/news1_in.aspx?id=32)

 

 

그림 6. 리엔윈신도시 도시계획 조감도. 서쪽의 녹색 부분이 새로 조성되는 인공습지 지역.

(자료: 리엔윈강 도시계획국 동부분국http://gh.lygok.cn/news1_in.aspx?id=32)

 

결 론(향후 중국 매립•간척사업의 방향)

 

   2000년대에 진입하며 끝을 모르고 질주하는 중국의 매립•간척사업은 앞으로 어떻게 매듭지어질까? 다행인 사실은 중국 정부에서 내년부터 일종의 쿼터제를 도입하여 매립 총면적을 규제하겠다는 방침을 밝힌 것이다. 따라서 향후의 매립면적은 차츰 줄어들 것으로 보인다. 또한 현재 중국의 해양환경 연구자들은 매립사업의 환경적 영향을 보다 엄격하게 규제할 수 있는 제도 마련에 고심 중이다. 그러나 매립사업 이외에도 중국은 항구, 위락시설, 해양에너지, 인공섬 등 다방면에서 다수의 간척 계획을 개발하고 있다. 어떠한 방식으로든 향후 중국에서 해역 이용의 강도가 줄어들 것 같지는 않다. 또 한 가지 문제는 이미 매립사업이 진행되고 있는 지역의 성공 여부이다. 중국의 경제성장률은 둔화되고 있는 반면 각 지자체에서 추진하고 있는 매립사업은 중국의 지속적인 경제발전 모델을 가정하고 있다. 우리나라는 이미 새만금 사례를 겪고 있다. 40,100ha에 달하는 새만금 사업은 애초에 대규모 농지 조성을 목적으로 시작되었으나 이후 산업단지 조성으로, 그리고 지금의 재생에너지 생산단지, 위락단지 및 생태공원 계획에 이르기까지 용도변경이 끊임없이 이루어지고 있다. 미래의 수요를 예측하지 못했기 때문에, 혹은 알면서도 멈추지 못했기 때문이다. 바다를 잃는 대신 무엇을 얻게 될지, 중국은 고민해야 할 것이다.