安起秀
韩国岛屿振兴院政策研究室
ksahn@kidi.re.kr
1. 作为国土的一部分，岛屿的地位与政策意义
《大韩民国宪法》第3条规定：“大韩民国的领土包括朝鲜半岛及其附属岛屿”，明确岛屿地区（以下简称“岛屿”）是国家领土不可分割的组成部分。这意味着岛屿地区不仅仅是陆地的边境，而是与陆地共同构成国家主权所及的空间，居住在上面的岛屿居民与其他国民享有同等的宪法权利。
然而，由于岛屿地区在地理上的孤立性与在交通方面的可达性受到限制，岛屿地区居民在教育、医疗、交通等公共服务上相对处于不利地位。这种相对差距在某些情况下会成为绝对差距，而现有的地方分权或地方自治制度却难以缓解或解决这一不利状况。根据宪法规定，国家不仅对本国的全部领土负有管理的责任，同时也有义务缓解国民之间地域性不平等的问题，因此，对于因偏远性（remoteness）、孤立性（isolation）等造成不利情况的岛屿地区，国家需要在政策上给予特殊扶持和关怀。
国家的这种扶持和关怀并非简单的社会福利，从捍卫领土完整和促进国民团结的角度来看，可能具有更为重要的意义。使位于边陲的岛屿地区同样享受国家的各种行政职能、公共服务及社会基础设施和基本生活设施，对于国家这一有机体的健康和可持续性以及增强整个国家和国民团结（cohesion）至关重要，就如同人体手指和脚趾上的毛细血管需要得到充足的循环血液，才能够保持整个身体的健康一样。
本文将从行政法研究者的视角出发，回顾大韩民国岛屿地区管理政策的历史与现状，并梳理近年来重视可持续性和生态保护的政策动态、通过岛屿地区的相互联结推动经济与旅游发展的策略，以及2026丽水世界岛屿博览会的目标和预期效果。同时，作为加强全国团结的制度基础，我们会重点分析将行政安全部的有人岛政策与海洋水产部的无人岛政策联系起来的必要性，并通过与岛屿相关的地方自治团体（城市）及国家间的合作，探索岛屿地区发展政策的愿景以及其作为国家新型增长引擎的可能性。
2. 韩国岛屿地区管理政策的历史变迁与现状
大韩民国的岛屿地区政策自20世纪80年代中期以来，历经系统性的法律制度建立和开发项目计划的制定，正在逐渐完善发展。自1986年（旧）《岛屿开发促进法》制定并实施以来，大约30年间，政府建立并实施了为期十年的（旧）岛屿综合开发计划（现为：岛屿综合发展计划），以改善不发达岛屿地区的定居条件，扩大基础设施建设。
实际上，经过1至4次的综合开发计划，岛屿地区建立了包括防波堤、码头、公路、浮桥、液化石油气（LPG）设施等多个社会基础设施，还开展了海苔、裙带菜、鲍鱼等海产品养殖业以及岛屿地区农产品特色项目，使渔家和农户的收入及生活水平得到了显著提高。
然而，另一方面，这种政策的开发导向对于从本质上激活因人口流失和老龄化问题而逐渐消亡的岛屿地区社区建设而言，可以说是杯水车薪。岛屿地区的人口持续减少，一些小岛已沦为无人岛，其余岛屿也因人口结构急剧老龄化而面临岛屿居民社区消失的恶性循环。尤其是年轻一代的流失，削弱了传统渔业和农业基础，当地经济持续萎缩，使得岛民生活条件与大陆相比差距非常大。
岛屿地区开发政策的另一个局限是法律体系的僵化，导致某些岛屿被排除在扶持对象之外，或出现政策盲点。例如，（旧）《岛屿开发促进法》及现行的《岛屿发展促进法》均规定，通过防波堤或桥梁与陆地连接超过10年的岛屿或常住人口不足10人的岛屿被排除在开发支持对象（开发岛屿）之外，这导致在与陆地连接之后，恰恰需要发展和防止社区消亡的情况下，反而出现了切断国家支持的政策局限。
2010年代末，改善法律和制度以弥补这些局限性的运动正式开始，不久，以这些内容为核心的修正案（2016年10月6日，提案号：2594由尹英壹议员代表发起的《岛屿开发促进法部分修正案》）最终形成并提交至国会审议。该法案旨在继续将与陆地连接未满20年或至少有1名岛民的岛屿纳入支持对象，为持续扶持人口稀少的岛屿奠定法律依据。然而，鉴于指定开发对象岛屿的制度本身具有对于急需实质性支持的地区实施重点扶持的制度宗旨，经过多次讨论，该法案最终因国会任期届满而自动废止。
之后的2018年，在国务总理的主持下，政府部门间就岛屿发展对策进行了讨论，2020年还全面修订了（旧）《岛屿开发促进法》，将岛屿政策的理念从开发导向转变为可持续发展，并持续改善扶持内容和范围。在此过程中，还强调了整顿岛屿政策推进体系的必要性，并于同年决定设立全球首个岛屿专业公共机构—韩国岛屿振兴院（Korea Islands Development Institute, KIDI），该院于2021年10月8日在木浦市成立。韩国岛屿振兴院的成立旨在通过整合分散于多个部门的岛屿地区研究、支持和管理职能，系统性地支持岛屿地区发展政策，目前正在开展相关研究和项目，以促进岛屿地区的可持续发展，成为国家新型增长引擎。
3. 加强韩国岛屿地区管理的法律和制度基础
目前韩国约有3400多个岛屿，其中约473个是有人岛（2023年12月31日，行政安全部/韩国岛屿振兴院发布），其余为无人岛。岛屿地区政策具有双重结构，由行政安全部管辖有常住人口的有人岛屿，由海洋水产部管辖无人岛。这是为了根据岛屿的用途和特点来实现开发与保护的协调性，但在由有人岛与无人岛相邻而形成一个统一生态及生活圈的自然和社会现实中，人们一直主张，应以能够实现两者综合管理的法律体系前提下，推动中央行政机关和地方自治团体在行政职能上实现分工管理的必要性。
此外，区分有人岛与无人岛的标准是岛上是否有居民登记人口，但目前关于居住形式、时长、规模等具体法律法规还尚未建立。因此，当前急需消除因法律体系和行政组织对有人岛与无人岛进行空间划分而引发的政策盲点。行政职能的划分、实现相互沟通和补充是可取的，但对于岛屿地区采取的是以空间对象为依据（如有人岛、无人岛等）划分行政组织的形式，因此要制定有效的措施来解决在该空间与其他空间的边界处可能出现的政策模糊性。
最近，行政安全部和海洋水产部正在加强互相合作，试图促进有人岛与无人岛的政策衔接。例如，自2023年起，为了向公众传达领海基准线（韩国领海基准线起点岛屿）的重要性，行政安全部和海洋水产部每年都会共同评选“年度岛屿”，以提升岛民的自豪感，并向公众宣传领土的重要性。2023年新安郡的可居岛被评为年度岛屿，之后2024年扶安郡的上旺嶝岛以及2025年莞岛郡的丽瑞岛也相继被评为年度岛屿，直至2029年，7个领海基准线起点上的有人岛将依次被指定为年度岛屿。这一项目是国家对位于边陲地区的岛民给予的象征性礼遇项目，同时也旨在提高人们对岛屿的关注，促进当地居民的自豪感。
此外，2025年1月，由行政安全部主导的《郁陵岛•黑山岛等边陲岛屿扶持特别法》正式实施，该法针对郁陵岛·黑山岛等位于边陲地区的43个有人岛实施系统性支持方案，包括重点推进安全的居住环境建设、增加居民收入，以及修缮扩建生活基础设施等促进岛屿可持续发展的必要措施。近年来，韩国的岛屿地区政策正面临一个新的时代，我们应通过加强法律和制度基础、相关部门的合作管理，以及设立专门机构来提升岛民生活质量和保护岛民的领土。
4. 以开发与保护相协调、可持续性为核心的岛屿政策动向
根据对过去以开发为导向的岛屿政策的反思，以及气候变化时代的社会需求，环境保护和可持续性在近年来已成为岛屿政策的关键议题。2008年，《无人岛保护与管理法》实施，为海洋水产部（当时为国土海洋部）在全国范围内系统调查和保护无人岛屿的自然生态奠定了法律基础。作为这些努力的一部分，自2007年起实施的全国无人岛屿基本调查已成为评估未被人类干扰的岛屿的生态价值和制定各类管理方案的基础。
与此同时，海洋水产部每十年制定一次《无人岛屿综合管理计划》，在第二次无人岛屿综合管理计划（2020-2029）中以将无人岛屿打造成“人与自然和谐共生、健康与活力交融的空间”为愿景，致力于实现开发利用与生态保护的和谐统一。该综合计划旨在对无人岛屿开展资源调查并对其进行环保利用、建设安全的勘探基础设施、根据地方特征进行个性化管理，并为子孙后代进行科学保护。这被评估为一种政策上的转变，即通过打破过去无人岛屿被忽视或被视为发展的附属品的观念，积极管理和利用无人岛屿这一自然遗产。
从国际层面观察，为确保岛屿可持续发展而开展的各项举措也呈现出活跃态势。尤其是拥有岛屿的海洋强国正通过完善法律制度来保护岛屿生态系统并促进当地社区的可持续发展。中国在2009年制定了《海岛保护法》（2010年实施），建立了全面的法律体系，以系统地保护和恢复因乱开发而受损的海岛。该法规定了海岛生态系统的保护以及“特殊目的岛屿（领海基准线上的岛屿、国防用途岛屿、海洋自然保护区指定岛屿）”的指定和管理，被认为是国家针对岛屿地区环境破坏已威胁国家海洋权益这一情况的有力回应。此后，中国通过无人岛屿利用许可制度、加强岛屿地区开发行为的环境影响评估等后续措施，在沿海岛屿环境保护与可持续利用之间寻求平衡。
日本于1953年制定了《离岛振兴法》，以促进远离大陆的岛屿地区的发展，但近年来，该政策采取了发展与安全相结合的双重策略。2016年，日本实施了《有人国境离岛法》，旨在维护领海基线附近有人岛屿的社区存续及加强这些岛屿的生活基础，综合推进对边境岛屿地区居民的定居支持、交通费用补助、港口整治和政府机构设施建设等综合措施。该法的目的是防止有些岛屿因人口减少而无人居住，进而造成日本领海与EEZ的范围缩减，同时提高边境岛屿社区的可持续性，从而实现保护领土与地区发展的双重目标。日本的这一案例表明，保护岛屿地区领土的价值需要在岛屿政策中得到体现。
与此同时，英国苏格兰于2018年制定了《岛屿法（Islands (Scotland) Act 2018）》，该法被认为是为岛屿地区提供全面支持及可持续发展的先进模式。该法要求苏格兰政府制定全国岛屿计划（National Islands Plan），并在所有公共机构制定与执行政策时事先评估对岛屿社区的影响（Island Communities Impact Assessment）。通过这一法案，政府设定了包括岛屿地区的人口增长、经济的可持续发展、环境福利、改善交通、消除数字鸿沟、缓解能源短缺等在内的13项战略目标，并同时推行提高岛民生活质量的具体计划。该法通过设立程序，在中央政府的政策决定中反映岛民的意见，从而支持岛屿地区维持可持续的社区，而不会被国家边缘化。
这些外国法律和政策案例共同表明，尽管岛屿地区因其偏远性和孤立性使它们处于不利地位，但仍应将这些地区视为具有巨大国家价值的空间，并以可持续性为原则进行法律和制度设计，这一点具有重大启示意义。大韩民国也于2020年通过法律修订，将环境与可持续发展纳入岛屿政策的基本理念，并将8月8日定为“岛屿日”，以提高公众意识，保护岛屿文化。
5. 岛屿地区经济发展及旅游振兴战略
增强岛屿地区的经济自给力和促进旅游业发展，仍然是岛屿政策中传统且重要的核心要素。过去，为了提高岛民收入，政府把重点放在了振兴水产养殖、渔港开发和小规模农业等方面，而近年来，通过旅游产业和文化资源振兴岛屿地区经济的战略愈发突出。岛屿拥有差异化的旅游资源，如海洋景观、生态及独特的生活文化，因此若能和谐利用这些资源，岛屿能够成为当地经济的新增长引擎。
中央行政机关与地方自治团体正在努力改善交通，扩大旅游基础设施，以促进岛屿地区的旅游业发展。自2010年代以来，连陆桥（桥梁）和连岛桥（与防波堤相连的公路）的建设在多个岛屿地区快速推进，使得岛陆交通网络得到极大改善。其结果是，不仅岛屿游客数量增加，地方物流成本也大幅减少，产生了显著的经济效益。此外，对于尚未建桥的岛屿，政府正在扩大对海洋交通建设的支持，一些地方自治团体则通过轮渡及渡船等公共服务降低了岛民乘坐渡轮和渡船的票价并对生活必需品及物流费用给予了补助，从而减少岛屿生活成本的负担，同时通过扩建老旧渡轮和投资安全设施，提高了岛屿交通的安全性和舒适性。这些提升交通可达性的政策，在改善岛民定居条件的同时，也致力于吸引游客，对岛屿经济发展产生了积极的影响。
在旅游方面，中央行政机关与地方自治团体正在制定各种宣传岛屿特色、吸引游客的计划。行政安全部自2018年起开展“想去的岛屿”宣传活动，每年都会选择适合旅游的岛屿，大力宣传这些岛屿的特色，并对改善旅游设施给予扶持。此外，全罗南道正在推行“想去的岛屿”项目，通过挖掘各岛的特色主题，改善村庄环境、建设民宿等手段，推动这些岛屿转型为一个居家型旅游目的地。通过这些努力，曾经是偏远小岛的代名词—新安郡上的小岛们作为艺术与生态旅游目的地崛起的案例（例如以紫色岛著称的半月岛和朴只岛）正备受人们关注。
对于促进岛屿地区的旅游发展而言，地区居民的参与和资源管理也至关重要。近年来，一些岛屿地区的社区居民通过担任旅游解说员、经营乡村体验项目等方式发挥着主导作用，成功创造了收入。同时，为了解决游客增多导致的环境污染和生活垃圾问题，地方自治团体积极与居民共同制定垃圾处理与生态保护条例。这表明岛屿地区的旅游开发正朝着理想的方向发展，它不再是一次性事件，而是可以推动可持续发展的地区产业。
岛屿地区经济振兴战略的范围不仅仅局限于旅游产业，其范围还包括推动地区特产资源产业化和培育新兴产业。每座岛屿都拥有特色农产品、水产品、海藻、盐、药草等资源，它们利用这些丰富的资源，正积极推进高附加值商品开发和第六次产业化（生产-加工-体验（服务）相结合）的进程，相关成功案例不断涌现。知名品牌新安天日盐、莞岛海藻生物产业就是典型例子。此外，利用岛屿这一地理特征的新型产业，如海洋能源与生物产业、海洋深层水产业、海上风力发电等，正在受到越来越多的关注。济州特别自治道正在实施将整个地区转变为碳中和能源岛的计划（Carbon Free Island 2030），而郁陵岛也通过“全球绿色岛屿”项目制定了旨在建设环保能源独立岛及吸引100万游客的综合发展计划。由庆尚北道、郁陵郡与民营企业签署的郁陵岛绿色岛屿项目正通过建设青年回流岛屿（Ulleung, Island for Youth）、环保岛屿、每年接待100万名游客的岛屿、经济城市型岛屿等四大战略，着力推动岛屿社会、经济、环境的全面创新。这些由各级地方自治团体主导的创新战略在振兴岛屿经济方面发挥了巨大作用，并与中央行政机关的政策扶持共同起到了积极的协同效应。
最后，对于岛屿地区经济发展来说，数字基础设施的建设同样不容忽视。信息通信技术（ICT）作为消除岛屿地区距离障碍的手段，在发展远程办公、远程医疗、电子商务等方面至关重要。中央行政机关正与地方自治团体开展紧密合作，着力将宽带网络覆盖范围扩展至岛屿村庄，并全力推进ICT乡村广播、远程医疗系统的建设。这不仅有助于提高岛屿地区居民的生活质量，而且通过促进外部人员涌入岛屿，有助于改善人口结构并振兴当地经济。
6. 2026丽水世界岛屿博览会的主要目标和预期效果
全罗南道丽水市将举办全球首届“2026丽水世界岛屿博览会”。此次博览会是丽水市继2012年成功举办丽水世界博览会（EXPO）后再次谋求新跨越的一次国际盛会，博览会以“岛屿，连接海洋与未来”为主题，旨在向全球展示岛屿的价值与可能性。博览会将于2026年7月17日至31日举行，主会场位于丽水突山真牟地区，金鳌岛、盖岛等丽水周边岛屿设分会场，预计届时将有30多个国家参展，吸引超过200万人次参观。此次博览会由丽水市与全罗南道联合主办，耗资212亿韩元（包括连带项目，规模将达到1000亿韩元），该博览会虽然不是注册类世博会等公认的博览会，但预计将增加6000多个就业岗位，其经济联锁效应估计超过4000亿韩元，有望为当地经济和旅游业注入强劲活力。
<2026丽水世界岛屿博览会主会场鸟瞰图（草案）>
摘自：丽水市政府（龟船丽水）（http://news.yeosu.go.kr）
丽水世界岛屿博览会的主要目标是发现岛屿无限的未来价值，作为一项详细的推广策略，博览会计划举办各种展览和项目，让人们亲自体验岛屿的自然、文化和未来。博览会的主题馆将围绕“海洋的无限价值”、“连接海洋与人类的岛屿”、“岛屿憧憬的未来”三条故事线，利用先进的IT技术，以沉浸式媒体隧道的形式演绎。观众将通过沉浸式媒体亲身领略和感受岛屿的过去、现在与未来愿景。副主题馆则包括岛屿生态馆、岛屿文化馆与岛屿未来馆，这些场馆为观众准备了有关岛屿环境、生活文化与创新技术方面的内容。同时，博览会还将设置未来交通工具的演示与体验项目，其中都市空中交通（UAM）乘坐体验及使用无人机的岛屿货物配送服务等高科技活动将成为亮点。此举可视为通过将尖端未来技术植入传统岛屿空间，向世界展示岛屿无限的发展潜力。
值得关注的是，丽水世界岛屿博览会将以“博览会场化”这一概念举行。即正式会场位于突山真牟地区和盖岛、金鳌岛等岛屿，但在博览会期间，丽水市内散布的300多个大小岛屿将作为一个巨大的展览场地和景区供人们参观和游玩。为此，相关部门将规划岛屿间客运交通（沿岸邮轮航行等）以及岛村住宿与体验联动项目（岛屿露营、徒步路线、岛屿艺术路等），让游客在探索不同岛屿的过程中，感受各个岛屿的魅力。这种分散型博览会模式并不局限于特定场址，而是将经济效应扩展至整个地区，同时也能使岛民主动参与活动。
2026年恰逢连接丽水与高兴之间的11条连陆及连岛桥全面开放，因此预计通过举办博览会将产生协同效应，可以最大限度提升岛屿的可达性基础设施水平，同时促进旅游资源的开发。丽水市市长郑琦明表示，“通过此次岛屿博览会，我们将着力培育新的增长引擎，完善偏远岛屿地区基础设施，实现丽水市跨越式发展。”这表明博览会绝非一次性节庆活动，而是将被打造成为推动地区发展的战略性转折引擎。具体而言，通过筹办博览会为契机，丽水市正在加速推进岛屿地区道路、码头、自来水和污水处理等基础设施建设，并同步落实岛民长期期盼的工程项目。同时，通过博览会组委会和支援团的成立，正积极开展构建岛屿数据库、开发岛屿旅游内容等长期工程，旨在为岛屿可持续发展留下宝贵遗产（legacy）。
从国家的角度来看，2026丽水世界岛屿博览会的举办具有重要意义。首先，这将成为韩国作为海岛国家主导全球岛屿政策对话的重要契机。通过此次博览会，各国的岛屿领域专家和政策制定者将召开国际研讨交流会，就岛屿地区的气候变化、旅游业和海洋生态保护等议题展开讨论，分享彼此的岛屿政策经验，共同探讨创新案例。本届博览会的举办，从建立未来国际岛屿地区合作网络、衍生后续联合项目的战略维度来看，必将成为韩国重要的有形和无形战略资产。此外，从大众的角度来看，此次博览会将向国内外游客宣传韩国美丽的岛屿，促进岛屿地区的旅游产业发展，并预计将为当地青年提供就业机会，也会吸引他们在岛屿定居发展。为期约两个月的博览会预计将产生约6000个就业岗位和4000亿韩元的产值，这将对自受新冠疫情影响以来持续低迷的当地经济起到重大推动作用。此外，即将在博览会上展示的各种新技术和创意理念（例如：应用UAM的物流技术、环保浮标和海洋垃圾艺术展等）将为探索岛屿地区未来政策创新方向提供重要启示。
7. 总结：实现岛屿价值的法律与政策课题
岛屿地区不仅是韩国领土的一部分，同时也是通过海洋奔向未来的前哨基地。作为半岛国家，岛屿地区既是领土的边防，也是领土的起点。为了实现宪法赋予的岛屿领土价值，确保岛民作为国家公民享有平等生活的权利，韩国的岛屿地区政策正在实现历史性跨越，政策的制定正打破过去的漠视态度和开发优先的局限性，朝着可持续发展和包容性团结的方向迈进。在过去的几十年里，通过扩大对生活至关重要的基础设施建设，岛屿地区的生活条件得到了极大的改善，但人口减少、老龄化和经济停滞的结构性问题仍然存在。为了解决这些问题，国家相继出台了各项举措，如制定和修订岛屿地区相关法律条款、成立世界首个以岛屿为主题的国家级研究机构，以及制定世界首个国家级“岛屿日”（每年8月8日），以提高公众对岛屿价值和重要性的认识，这些都标志着岛屿地区法律政策范式的转变。
如今，岛屿地区政策正以开发与保护相协调及提高居民生活质量作为双轮驱动，通过多方合作与联动，大步迈向未来。肆意开发将破坏岛屿地区的环境，也会损坏岛屿的认同感，这会对岛屿的长期发展产生不利影响，尤其在气候危机时代，人们更应该关注如何有效开发与利用岛屿。另外，基于岛屿地区不可孤立存在的特性，通过岛与岛、岛与海洋、岛与陆地之间的相互联系，作为连接岛屿、海洋和未来的国家新型增长引擎，岛屿将发挥巨大作用。同时，为确保岛民能够享受到与陆地同等的基本服务，不受歧视地享受幸福，国家需要特别考虑在交通、福利和教育方面加大投资力度。
2026丽水世界岛屿博览会将向国内外宣示一种具有可持续的开发与保护相协调、团结与合作理念的新岛屿地区政策方向，并成为展示岛屿的无限潜力的平台。本次博览会的成功举办有望提高公众对岛屿的关注，并推动对岛屿地区的投资，将成为使岛屿地区的政策制定提升到新水平的契机。此外，通过扩大与世界各国的交流，寻求岛屿问题的全球解决方案，韩国成为全球岛屿政策中心的愿景也有望成为现实。
最后，我们也应认识到，岛屿地区政策不是考虑边防地区的恩惠性政策，而是维护国家社区健康的基本政策。正如从手指到脚趾需要保持良好的血液循环才能维持身体健康一样，国家的财政和行政服务必须惠及行政末梢—偏远的岛屿地区的每个角落，这样才能确保韩国共同体的完整发展。当每位岛民都能享有宪法所保障的体面生活，当岛屿所蕴含的无限潜力得到暂放时，岛屿地区才能真正成为韩国新的增长引擎。希望今后通过对岛屿地区的法律和制度支撑，凝聚全社会团结的力量，实现“连接岛屿和人类、海洋和未来”的伟大愿景。